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中国在非洲利益层次分析

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进入21世纪第二个10年,中国在非洲利益更呈现出加速拓展的态势。在2015年12月召开的中非合作论坛约翰内斯堡峰会上,中国政府又做出在未来3年实施中非“十大合作计划”及提供600亿美元资金支持的承诺。这些新举措所涉及领域之广泛、资金支持力度之大,均达到了前所未有的程度。与此同时,中国在非洲活动的动机、中非合作关系的性质再次引起世人的关注,中国在非洲利益的拓展与维护问题也成为国人热议的话题。

如何准确把握中国在非洲利益

  国家利益是国家间交往的驱动力,同时也是国家间互动的产物,因而,国家利益被视为一国制定外交政策的基点和归宿。在现代国际关系中,国家利益始终是处理国家间关系的基本准则,冷战的终结使得一度被意识形态因素所遮掩的国家利益因素的重要性又重新凸显。在此后的近30年时间里,全球化进程的迅猛推进、科学技术的日新月异、国家间互动的日趋频密、大国综合国力的此消彼长,又使得处于动态变化之中的国家利益概念呈现出一些新趋势或新特征,其中之一便是一些国家的国家利益空间分布不断突破固有的“地理边界”,突出表现在国家利益的“海外部分”的激增,这在新兴大国特别是中国表现得尤为明显。过去10多年中国在非洲利益的迅猛拓展,既源于中国对非洲需求增加的内生驱动力,同时也是在全球化背景下中国加快在非洲实施“走出去”战略的伴生物。那么,何为中国在非洲利益?又如何正确把握中国在非洲利益呢?这正是本部分所欲解析的问题。

  (一)关于中国在非洲利益概念的界定

  国际政治理论和国际关系实践均表明,国家利益的地理范围或空间分布并不受国土疆域的限制,换言之,一国的国家利益不仅存在于本国主权管辖范围之内,而且也存乎于其外,后者通常被称之为海外利益,系指处于本国主权管辖范围以外的国家利益。中国在非洲利益便属于中国海外利益的范畴,系中国国家利益在非洲的延伸。作为“地区利益”,中国在非洲利益可以界定为中国政府、法人和公民在非洲存在的物质需求及精神需求之总和,并且这种需求不仅包含中国在非洲已经拥有的东西,也包括尚未拥有而需要获取的东西。在这里,之所以特别强调“潜在的欲求”,原因就在于后者既是中国制定对非洲战略的依据,同时也是这一战略所追寻的政策目标。

  作为一个“专有名词”,中国在非洲利益是一个内涵丰富的复合体,系中国在非洲各种利益之统称,因此按照不同的划分标准来分析其结构特征,具有不同的类属和称谓。正是鉴于中国在非洲利益的内涵与外延的纷繁复杂,因此需要对之进行分级或排序,以便为中国对非洲战略的谋划、制定提供决策依据。中国对非洲关系的政策理念、战略规划、政策目标,以及与之相匹配的行动原则、资源配置、实施步骤和操作手段,从根本上说,是由中国对非洲需求和欲求的轻重缓急决定的。

  (二)如何准确把握中国在非洲利益

  我们首先要厘清中国在非洲利益与中国国家利益之间的关系。中国在非洲利益并非孤悬之物,而是作为中国国家利益这一整体的一部分而存在的;二者是局部与全局、部分与整体之间的关系;只有“会当凌绝顶”,方可“一览众山小”。另则,鉴于中国在非洲利益不仅包括已经拥有的东西,也涉及尚未拥有而希望获取的东西;因此,单单摸清楚中国在非洲的既得利益或现实利益是不够的,还必须预判中国对非洲未来可能的欲求,即潜在利益或长远利益。基于上述考量,如欲准确把握中国在非洲利益,在时空把握上仅仅“就事论事”地将目光滞留于现时并囿于非洲这一“地区”层面是行不通的,那样或许就会陷入“不识庐山真面目,只缘身在此山中”境遇;而必须将之置于中国国家利益的全局统筹中来考察,并据此定位中国对非洲的现实需求和长远欲求。正所谓“不谋万世者,不足谋一时;不谋全局者,不足谋一隅”。

  不过,单单从利益层面或维度来审视和把握中国在非洲利益,充其量还只能是知其然,而不知其所以然;如欲洞悉中国对非洲的需求和欲求,还必须借助战略思维,即将之与中国对非洲战略一道置于中国国家战略中来考察。因为,如果说拓展与维护中国在非洲利益是中国对非洲战略的目标所在,那么说到底,如同中国在非洲利益一样,中国对非洲战略也不是孤立的,而系中国国家战略整体中的一环。之所以说中国对非洲战略是一种“伴随战略”,原因就在于,它是作为中国国家战略之“地区战略”而存在的;而且其定位、作用和目标也是在中国国家战略这一整体框架内统筹指导下制定的,两者是局部与全局、部分与整体的关系,因而前者必须服从并服务于后者。这一点也可以从中国对非政策的沿革中得到印证:基本上是中国的国家战略变化在先,非洲战略则往往是“跟随”或“伴随”其后发生相应的变化。

  正是鉴于拓展与维护中国在非洲利益是中国对非洲战略的目标所在,而中国对非洲战略所追寻的目标最终又是由其在中国国家战略中所扮演的角色决定的,因此如欲准确把握中国在非洲利益,不仅要厘清中国在非洲利益与中国对非洲战略之间的关系,而且还要将这两者放到中国国家利益和国家战略的全局中去审视。原因还在于,实现、拓展、维系中国在非洲利益必须考虑成本问题。依据成本收益比较原则,如果相同或相似的需求在其他地区也可以得到满足,甚至比在非洲花费的成本或代价(包括实现成本和维护成本)更低,而其实际效益、效用相同甚或更高的话,那中国就不一定非要在非洲获取这种需求。

  (三)中国在非洲利益层次划分的依据

  中国在非洲利益的层次划分,除了需要参考、借鉴相关国际政治理论和国际关系实践之外,还应结合中国自身的实际。中国在非洲利益层次划分的特殊性在于,它的划分标准或依据不在其本身;作为“地区利益”,中国在非洲利益的层次划分,首先要从其在中国国家利益中的定位出发,权衡其与中国国家利益各层级之间的关系;此外,还要与中国对非洲战略及其在中国国家战略中的定位相匹配。这是由中国在非洲利益与中国国家利益,以及中国在非洲利益与中国对非洲战略特别是中国国家战略之间的关系所决定的。据此而言,中国在非洲利益的层次划分一定要有全局性,这种全局性包含立足全局、服从全局、服务全局三重含义。这亦可谓中国在非洲利益层次划分应当遵循的一条总原则,而检验中国在非洲利益层次划分贴切与否的标准,则要看它是否符合中国的国家利益和国家战略;是否有助于中国在非洲利益的实现、拓展和维护;是否有利于中非合作关系的持续健康发展。

  在中国对非洲关系的外交实践中不乏这样的事例:孤立地看,中国在非洲显得很重要的东西,放到中国国家利益和国家战略的全局中或许就没那么重要了;反之,有些原本与中国在非洲利益关联度不高的东西,但置于中国国家利益和国家战略的全局之中,情况就发生了变化。其原因就在于,中国在非洲利益的层次划分始终受到双重因素的影响:其一是受到中国国家利益及据此而制定的中国国家战略的影响,这层因素的影响是决定性的;其二是受到中国对非洲战略的影响,但这层因素的影响是可变的,因为中国对非洲战略实际上是一种“伴随战略”,它最终要服从并服务于中国的国家利益和国家战略。因此,对中国在非洲利益层次的划分或排序,必须立足于“围绕中心、服务大局”这一全局统筹的战略高度。

  综上所述,鉴于中国在非洲利益及其层次划分的特殊性,如欲准确把握中国在非洲利益(包括既得利益和潜在欲求),进而客观分析中国在非洲利益轻重缓急,就不能就事论事,拘泥于“一时一域”,而应从系统的观点出发,即用系统方法,立足全局、统筹思维。具体而言,就是要从中国在非洲利益与中国国家利益、中国对非洲战略与中国国家战略这两组关系之间的“双交叉”、“双循环”联系中来定位中国在非洲利益。上述“双交叉”、“双循环”原则或方法同样适用于对中国在非洲利益层次分析。只有准确把握了中国在非洲利益在中国国家利益乃至国家战略中的定位,方能在它们彼此之间的互动关系中恰如其分地区划中国在非洲利益的层次。

中国在非洲优先利益的内涵

  站在历史延续性的视角,过去60年中国在非洲优先利益的沿革,大致经历了政治利益优先——政治利益与经济利益并重——以经济利益为中心——以经济利益为主导,政治、文化、安全等多重利益跟进的演化过程。实际上,这亦可谓中国在非洲利益取向在不同时期的阶段性特征。由此可以得出这样的结论:中国在非洲利益在过去60年的演化过程中,其优先次序并非是一成不变的,而是随着中国对非洲需求轻重缓急的变化而变化的。目前和今后一个时期,在常态下,中国对非洲的主要需求,也即中国在非洲的优先利益是发展利益,而其核心内涵是经济利益,这是由非洲在中国国家利益和国家战略中的定位决定的。中国政府业已将“经济社会可持续发展的基本保障”视为国家核心利益并将之上升到国家战略的高度,其战略目标是实现“两个一百年”奋斗目标及中华民族伟大复兴的“中国梦”。而要做到这一点,除了需要进一步完善内部环境之外,还需要诸多外部条件的配合,其中自然也包括非洲。原因在于,中国的国家战略是一个有机整体,非洲是其中重要的一环。非洲在中国国家战略中业已或被希冀发挥的作用,实际上就是中国对非洲的需求和欲求,亦即中国在非洲的现实利益和潜在利益。

  (一)经济利益系中国在非洲利益拓展的优先取向

  诚然,作为一个全球性新兴大国,中国对非洲的需求是多方面的,从趋势上看,未来5~10年,中国在非洲利益的辐射领域还会进一步拓展。加之,中国自身在国际关系层面存在或面临一些比较特殊的问题,因而在特定的时空背景下,中国确实需要非洲国家的国际支持;不过,在常态下,中国对非洲的优先需求主要集中在经济领域。中国要实现在非洲的利益,就必须根据自身的需求制定出具体的行动计划,该行动计划实际上就是中国对非洲战略,而该战略所欲达到的目的便是中国在非洲利益,其中的核心部分便是中国在非洲优先利益,二者高度重合,甚至可以将之视为是同一个过程的两个方面。但是,仅仅凭借中国的“一厢情愿”,还不足以能够真正实现中国在非洲的优先利益。既然中国在非洲利益是中国与非洲国家间互动的产物,那么,中国在非洲优先利益的实现也同样有赖于中非双方的有效互动。据此,中国在非洲优先利益的择定与实现还有赖于作为合作伙伴的非洲国家的“呼应”。

  1. 基于中国与非洲国家发展任务的趋同性

  作为后发国家,中国和非洲国家都肩负着发展经济、改善民生、富国强邦的历史使命。当前和今后一个时期中非双方面临的最为紧迫的任务都是加速国家的现代化进程,实现社会经济的可持续发展,因此,中非双方均高度重视以经济发展为核心的发展问题,并制定了各自的发展规划和战略目标。中国正致力于实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的“中国梦”,虽然中国强调科学发展、协调发展、全面发展,但经济发展仍然是发展之内核。作为最不发达国家最集中的大陆,非洲国家的当权者更是将经济发展视为最大的政治:于公,旨在改善民生、富国安邦、实现非洲复兴;于私,则可巩固政治合法性基础,进而在选举政治中谋求连任。此外,非洲国家还希冀通过加快推进工业化和现代化进程,谋求自主可持续发展,努力实现《非洲发展新伙伴计划》和非盟《2063愿景》绘制的非洲梦。由此可见,实现社会经济的可持续发展是中非双方面临的共同任务,彼此发展战略高度契合。惟其如是,在中非合作论坛第六届部长级会议约翰内斯堡峰会上,中非领导人一致同意中非合作继续坚持发展导向,继续以经贸合作为中心。

  2.契合中国和非洲国家各自的优先需求

  如果说国家利益是国家间互动的产物,那么,这种互动关系必定是建立在互有所需基础上的。诚然,在全球化背景下中非双方的共同利益不是减少了而是增多了,这不仅反映在体量的增长,也体现在其所覆盖的领域越来越广泛。但是,同样不容置疑的是,由于“时过境迁”的原因,中国和非洲国家对彼此的优先需求发生了变化。一个显而易见的事实是,非洲民主化后,非洲国家对中国的政治需求减少,抑或发生了变化,而在经济层面对中国的需求则呈上升趋势,尤其看重中国经济增长对非洲经济的拉动作用,希冀搭上中国快速发展的便车。总之,非洲国家最希望从与中国合作中得到的东西,主要不是政治层面的东西,而是经济层面的东西;尤为重要的是,非洲国家所看重的东西,恰恰也正是中国的利益关切,双方在这方面可谓是不谋而合。因此,将经济合作置于中非关系的优先或核心位置,兼顾了中非双方的共同关切,契合了中非各自的优先需求,尽管双方所追求的经济利益的具体内涵不尽相同。

  3.基于中国与非洲国家经济禀赋的互补性

  在全球化时代,任何国家的发展都离不开国际合作。进入21世纪以来,中非经贸合作之所以能够取得跨越式发展,其中的一个重要原因就在于,这种合作关系是构筑在互利、互助的基础上的,并且中非双方均凭借各自的比较优势获得了实实在在的比较利益。现阶段,中国和非洲国家之所以在经济层面对彼此的依存度越来越高,双方的合作愿望也越来越强烈,除了政治互信之外,经济互补无疑也是其中的一个重要因素,甚或是重要的原因。因为就总体而言,中国和非洲处于经济发展的不同阶段,双方经济禀赋各具比较优势:非洲多数国家处于工业化的初兴阶段,拥有丰富的自然资源和人力资源,加之百业待兴、市场需求旺盛,发展空间、机遇巨大;而中国已步入工业化的成熟阶段,具有技术、装备、人才、资金等优势。据此,中国和非洲国家可以凭借各自在经济禀赋方面的比较优势,通过战略对接、互利合作,实现优势互补、共同繁荣。值得欣慰的是,中非双方领导人在2015年12月约翰内斯堡峰会上又对此做出了新的规划。

  (二)资源、市场系中国对非洲优先需求之内涵

  作为“地区利益”,中国在非洲优先利益的取向一定要有全局观,必须立足全局、服从全局、服务全局。如果说非洲在中国国家利益和国家战略中的定位决定了中国在非洲优先利益主要集中在经济领域的话,那么,基于非洲禀赋和中国需求,结合“两个一百年”奋斗目标特别是“十三五规划”目标,未来5~10年甚至更长时间,中国对非洲在经济利益层面的重大需求主要聚集在资源、市场及产业、产能合作方面。

  1.中国对非洲的资源需求

  非洲最大优势是资源丰富,中国从非洲进口的商品亦以能矿等初级产品为主。进入21世纪以来,随着经济的快速发展,中国对资源需求的缺口越来越大,非洲业已成为中国重要的能矿资源供应地。关于这一点可以从中国从非洲进口的能矿资源品在全部商品中的占比重得到印证。诚然,由于目前中国经济面临下行压力,短期内对海外资源需求有所下降,但是就长期而言,随着实体经济的复苏,中国经济可持续发展依然面临资源瓶颈。对此中国有关部门一定要有战略思维,做到未雨绸缪。

  目前中国获取非洲资源的方式是贸易与投资相结合并以贸易为主,但这种方式受各种变量因素的影响,具有较大的不确定性;基于资源供给的有效性和安全性考虑,应逐步过渡到投资与贸易并重,进而实现投资为主、贸易为辅的获取方式。进入21世纪以来,中国对非洲投资流量和存量虽然均快速增长,但是在非洲吸引外资总额中所占比重并不高。截至2014年,中国对非投资存量为324亿美元,在非洲吸引外资总存量中的比重仅为4.56%;而中国对非洲采掘业的投资在中国对非投资存量中的占比为24.5%。从趋势上看,特别是在经济“新常态”过后,中国能矿等战略资源的对外依存度或将继续回升,非洲作为中国经济持续发展不可或缺的战略资源、原材料来源地的重要地位还将凸显。因此,中国应将眼光放长远,从战略层面着手对非洲资源需求的整体布局:短期内,中国应把握此次全球大宗商品价格大幅下跌之际,加大从非洲的能矿资源进口,增加战略储备;长期看,在确保投资安全的前提下,中国应把握投资良机,有计划、有步骤地谋划、实施对非洲能矿资源投资的整体布局。中国对非洲资源有潜在需求,也有实现这种需求的能力,中国外汇储备丰裕,企业也有“走进非洲”的欲求。中国的上述需求和关切在中非合作论坛约翰内斯堡峰会所通过成果文件中也得到反映,《约翰内斯堡行动计划》不仅将中非能源和自然资源合作单列,而且强调“中非在能源、自然资源领域具有很强的互补性和合作潜力”,应“鼓励双方开展资源开发合作”。根据《约翰内斯堡行动计划》,中国将扩大对非投资规模,力争到2020年中国对非直接投资存量由2014年的324亿美元增至1 000亿美元,这预示着中国对非洲资源投资潜力尚有很大的提升空间。

  2.中国对非洲的市场需求

  中国对非洲的市场需求涵盖货物贸易、服务贸易等诸多领域。在其他大洲市场相对“成熟”并趋于饱和的情况下,特别是在中国经济面临下行压力、国内产能严重过剩的“新常态”下,作为成长中及成长性最好的非洲市场,可谓中国最具潜力的海外市场。

  进入21世纪以来,世界主要国家在非洲货物贸易中所占据市场份额的旧有格局已被打破:欧美等发达国家所占据的份额不断萎缩,而新兴经济体所占市场份额则一路攀升,中国更是一枝独秀。2007年中国首次跃居非洲货物贸易市场份额榜首,此后这种地位还在不断强化,突出表现在第二名与中国的差距越拉越大。目前(2015年)中国对非出口在中国出口总额中仅占不足5%(4.7%),这预示着还有很大的成长空间。中非经济互补性较强,中国对非洲出口以机电等制成品为主,进口以能源矿产等初级产品为主;非洲人口增长迅速,现有人口12亿,预计2050年将翻番,随着城市化进程的加快和中产阶级的成长,中国在非洲中、高端商品市场的拓展空间相当可观。据此,中非双方有望实现《约翰内斯堡行动计划》所确定的“力争到2020年中非贸易规模由2014年的2 200亿美元增加到4 000亿美元”的目标。

  另则,服务贸易将成为中国拓展对非贸易的新增长点和提升经贸合作水平的抓手。以承包工程为例,进入21世纪以来,中国在非洲承包工程中所占据的市场份额一直呈上升趋势。商务部的统计数据显示,中国在非工程承包业务的合同额和营业额分别从2000年的20.8亿美元和11亿美元,增至2014年的754.9亿美元和529.7亿美元。2014年中国对非新签合同额占当年对全球新签合同总额的39.4%,仅居亚洲之后(43.9%);非洲已连续多年成为中国在海外的第二大承包工程市场。鉴于基础设施落后不仅是制约非洲国家经济发展的瓶颈,同时也成为中非经贸合作发展的严重障碍;中非双方均将之列为优先合作目标,这也预示着非洲将继续成为中国承揽海外工程承包项目潜力巨大的市场。此外,非洲在金融、保险、航运、通讯、电力、铁路、公路、港口、机场等服务贸易市场潜力巨大,根据《约翰内斯堡行动计划》,中国政府承诺在今后3年向非洲国家提供350亿美元的优惠性质贷款及出口信贷额度,以为中非在上述领域的合作提供融资保险支持。

  3.中国对非洲的产能合作需求

  较之对非洲的资源和市场的常态化需求,中国对非洲的产业对接、产能合作需求,可谓是中国经济从“十二五”期间步入“新常态”后的一种新的综合性需求。其缘由是:在发达国家经济复苏乏力、新兴国家经济增长放缓、全球经济衰退风险加大的背景下,中国经济下行压力加大,产能过剩与有效供给矛盾愈加突出,面临转变经济增长方式和调整产业结构是迫切而艰巨的任务,而且,这个任务将贯穿21世纪第二个10年余下的年份甚或更长时间。依据“十三五”规划,经济结构调整仍将是中国加快转变经济发展方式的主攻方向,转移过剩产能又是其中的一项艰巨任务;而非洲方兴未艾的工业化进程可以助力或满足中国“去产能”的需求。

  工业化被视为非洲实现自主可持续发展的必然途径,但这也恰恰是非洲经济的“短板”;而中国在这方面可以助力非洲并且也“愿将非洲作为产业对接和产能合作的优先对象。”因为总体而言,中国与非洲国家处于工业化进程的不同阶段,在经济结构优化、产业升级、转移、承接方面互有所求,加之中非在资源、技术、装备、资金、市场、劳动力成本等方面各具比较优势。因此中非开展产业对接与产能合作互为机遇,可以“将中国优势产业和优质产能同非洲实现工业化和经济多元化紧密结合起来。”由此可见,中非产能合作系彼此之共同利益所在。故此,2015年12月,中国政府在南非召开的中非合作论坛约翰内斯堡峰会上宣布的未来三年(2016~2018)中非“十大合作计划”中工业化合作计划位列榜首。该计划的核心内容和主要抓手就是“积极推进中非产业对接和产能合作,鼓励支持中国企业赴非洲投资兴业,合作新建或升级一批工业园区。”为此,中国政府除了决定为中非发展基金和非洲中小企业发展专项贷款各增资50亿美元之外,还专门设立首批资金达100亿美元的“中非产能合作基金”。

  需要特别说明的一点是,上述中国在非洲优先利益是由多项需求构成的一个整体。也就是说,将非洲资源、市场及中非产业、产能合作视为未来5~10年甚至更长时间中国在非洲的优先利益或优先需求,更多的是针对其作为一个“整体”在维系中国经济可持续发展中所发挥的作用而言的,而并非孤立地指其中的任何一个单项。因为,它们之中的任何一个单项均非非洲绝无仅有,换言之,中国对上述任何一个单项的需求在非洲以外的其他地方也可以得到满足。但是,如果在经济禀赋之外,再考虑到合作伙伴的政治意愿,以及中国在海外特别是在洲域范围的经营基础,能够同时具备上述优先利益“实现条件”并且拥有如此规模的“国家集团”的地方,非洲可谓难以替代的不二选择。因此,当非洲的资源、市场及中非产业、产能合作等这些中国长期的、常态化的需求集合成为一个“整体”时,其在中国国家利益和国家战略中的分量就大为提升了,足以构成中国在非洲的优先利益。


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